習(xí)近平總書記今年5月在山西考察時說，鄉(xiāng)親們脫貧后，我最關(guān)心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉(xiāng)親們持續(xù)增收致富。黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨中央根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展實際對當(dāng)前和下一階段扶貧工作的戰(zhàn)略方向提出的明確要求和安排，需要我們認(rèn)清我國現(xiàn)在相對貧困治理的主要特點，建立解決相對貧困的長效機制，既解決好以生存問題為核心的絕對貧困問題，又解決好以發(fā)展、共享為重點的相對貧困問題，在新形勢下做好鞏固脫貧、防止返貧的工作。
當(dāng)前我國相對貧困治理主要特點
相對貧困是在特定的社會生產(chǎn)方式和生活方式下，依靠個人和家庭的勞動力所得或其他合法收入雖能維護其食物保障，但無法滿足在當(dāng)?shù)貤l件下被認(rèn)為是最基本的其他生活需求的狀態(tài)，更多地表現(xiàn)為一個從低到高的連續(xù)分布，涉及主體感受和客體評價。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，2020年我國將全面完成絕對貧困人口治理任務(wù)，貧困人口結(jié)構(gòu)也將發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這些脫貧戶中大多數(shù)將轉(zhuǎn)為相對貧困戶。絕對貧困治理的主要對象為低于貧困線的貧困戶，在當(dāng)前為建檔立卡的貧困戶。而未進入建檔立卡的貧困 “邊緣戶”、部分進城農(nóng)民工、城市低收入者都將納入相對貧困治理范疇。同時現(xiàn)實中存在的高杠桿率家庭、隱形貧困人口以及能力貧困人群等都將是潛在的相對貧困人群。
與絕對貧困相比較，影響相對貧困的因素更多、更復(fù)雜，既有市場波動等經(jīng)濟性因素，又有自然災(zāi)害、意外事故等非經(jīng)濟性因素；既有產(chǎn)業(yè)更替等周期性因素，又有技術(shù)進步等結(jié)構(gòu)性因素；既有貧困人口自身的脆弱性等客觀性因素，又有貧困文化融入、社會排斥等主觀性因素；還有教育、醫(yī)療、社會保障等公共產(chǎn)品供給因素，且呈現(xiàn)出交叉融合的特點。
結(jié)合相對貧困治理對象的多元性、致貧要素的復(fù)雜性，相對貧困治理將面臨治理體系的重塑，其主要任務(wù)是完成五個轉(zhuǎn)變：一是從降低貧困發(fā)生率向建立防止返貧機制轉(zhuǎn)變；二是從解決收入貧困為主的單一貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變；三是從“運動式”扶貧向常規(guī)化扶貧機制構(gòu)建轉(zhuǎn)變；四是從解決農(nóng)村貧困為主向農(nóng)村貧困與城市貧困兼重轉(zhuǎn)變；五是從政府、企業(yè)、中介組織多頭治理向歸口管理、協(xié)作治理轉(zhuǎn)變。
構(gòu)建相對貧困治理的長效機制
構(gòu)建解決相對貧困的長效機制，本質(zhì)上是解決先進或適用生產(chǎn)要素、社會保障向貧困人群和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，主要包括以下幾個方面內(nèi)容：
提供相對貧困治理的制度基礎(chǔ)。要通過相關(guān)制度安排的設(shè)計或者優(yōu)化,為破解多維貧困提供激勵和約束?？茖W(xué)制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，使貧困標(biāo)準(zhǔn)更能適合發(fā)展的不同階段。要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度，進一步打破城鄉(xiāng)分割制度,完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)營制度，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度。完善收入分配制度。初次分配要進一步提升貧困人口勞動力要素的質(zhì)量和貢獻水平，提升其市場價格，從而獲得更多的“蛋糕”，再分配要逐步加強對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，建立持續(xù)增加投入的機制，支持欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展；進一步完善收入調(diào)解機制，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距。
確立相對貧困治理的方向。激勵機制決定著治理的方向，它客觀上要求制度安排要有利于激發(fā)貧困人口及扶貧主體的積極性和創(chuàng)造性。一是探索城鄉(xiāng)互促的激勵機制，激勵各類先進生產(chǎn)要素流向貧困地區(qū)，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動機制。二是激勵政府和企業(yè)采用能夠減少價格扭曲和競爭障礙的政策和戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場機制在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用，調(diào)動扶貧產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)中各類市場主體的積極性，充分發(fā)揮各類生產(chǎn)要素的有效性。三是激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力，多途徑幫扶貧困人口提升就業(yè)技能，增強其主動融入市場的主動性和積極性。四是激勵貧困群眾遵循創(chuàng)業(yè)規(guī)律，拓展就業(yè)新渠道。
激發(fā)相對貧困人口市場活力。我國的相對貧困人群有一個共同的特征，就是組織化程度低，在市場經(jīng)濟中缺乏談判能力，由此導(dǎo)致其利益表達機制、利益疏導(dǎo)機制、利益調(diào)節(jié)機制和基本權(quán)利保障機制缺乏有效保障。當(dāng)前應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力拓展農(nóng)村貧困人群的組織平臺。一是大力扶持和促進專業(yè)合作社、股份合作制、各種經(jīng)濟聯(lián)合體、農(nóng)工商一體化聯(lián)合等經(jīng)濟組織的成長，做強連接農(nóng)民與市場的中介。二是大力發(fā)展農(nóng)村中介組織，形成“政府—農(nóng)民組織—農(nóng)戶”三位一體的協(xié)作鏈，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的組織架構(gòu)。三是促進農(nóng)村基層管理組織發(fā)展。加強基層黨組織和村委會的組織能力建設(shè)，暢通貧困人口利益表達和維護機制。四是健全對城市低收入人群和進城農(nóng)民工的利益維護組織平臺建設(shè)，暢通其利益表達渠道。五是做好重點人群的社會化融入工作。
提升相對貧困治理的內(nèi)在動能。相對貧困治理能力建設(shè)包括物質(zhì)資本、技術(shù)努力和人力資本三個方面。物質(zhì)資本為貧困地區(qū)的建設(shè)提供物質(zhì)保障,使各項制度創(chuàng)新得以貫徹實施,各類組織在正確激勵下得到成長。技術(shù)努力和人力資本建設(shè)則有助于提高相對貧困人口、組織等各類主體在反貧困中抵御風(fēng)險的自生能力、參與競爭的發(fā)展能力。一是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)下完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為可持續(xù)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)和社會保障體系。重點關(guān)注的對象要從農(nóng)村貧困群體，轉(zhuǎn)向兼顧農(nóng)村深度貧困群體、城市中收入較低的農(nóng)民工群體以及高潛在貧困風(fēng)險人群。從單純關(guān)注農(nóng)村貧困人口向共同關(guān)注城鄉(xiāng)貧困群體拓展。對城市反貧困，一要注意對城市相對貧困群體分類施策。二要注意與農(nóng)民工進城落戶、推進新型城鎮(zhèn)化等工作的銜接。三是加強貧困人口人力資本建設(shè)，強化貧困人口專業(yè)化技能培訓(xùn)和貧困人口子女教育的扶持力度，增強其應(yīng)對不確定性的能力，提升其市場競爭能力，打破貧困的代際傳遞。
（作者：西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院院長、教授 ）
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