【編者按】
11月8日，新修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）公布，將于2025年3月1日起施行。從2013年全國人大常委會提出開展《文物保護(hù)法》的修訂研究工作，到2024年公布，十余年的修法工作終于畫上圓滿句號。
本刊邀請三位文化遺產(chǎn)法制領(lǐng)域的專家撰文，就新修訂的《文物保護(hù)法》中的重點(diǎn)、亮點(diǎn)進(jìn)行解讀，以饗讀者。
文物保護(hù)工作的高質(zhì)量發(fā)展離不開法治的保障。其中，《文物保護(hù)法》是我國文物保護(hù)法律體系的基礎(chǔ)。新修訂的《文物保護(hù)法》針對文物保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題、社會各方面的關(guān)切作出了回應(yīng)，進(jìn)一步完善了文物保護(hù)制度體系，為賡續(xù)中華文脈、建設(shè)文化強(qiáng)國健全了制度基礎(chǔ)。
一、明確文物定義，完善保護(hù)范圍
“文物”概念事關(guān)科學(xué)界定保護(hù)范圍，對于明確保護(hù)對象、準(zhǔn)確適用法律意義重大。修訂后的《文物保護(hù)法》采取了“概括式定義”加“列舉式限定”的立法方式，首次對“文物”給出定義，明確了文物是“人類創(chuàng)造的或者與人類活動有關(guān)的，具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值”的“物質(zhì)遺存”。這樣的定義方式突出了“文物”概念的本質(zhì)特征與價值導(dǎo)向，符合國際文物保護(hù)慣例，既能為文物保護(hù)實(shí)踐提供明確的指引，便于實(shí)務(wù)人員準(zhǔn)確地把握立法本義，提升文物保護(hù)工作的有效性與針對性，又保留了一定的靈活性，為將文物保護(hù)制度適用于新興文物類型留出了空間。
在明確文物概念的同時，《文物保護(hù)法》還通過新增保護(hù)類別來拓展保護(hù)范圍。例如，對于不可移動文物，修訂后的《文物保護(hù)法》在原來核定公布為文物保護(hù)單位的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定登記公布為未定級不可移動文物的保護(hù)類別，并將原址保護(hù)、規(guī)劃制度等適用到這一類別，拓展了不可移動文物的保護(hù)范圍、豐富了保護(hù)方式。
二、強(qiáng)化預(yù)防性保護(hù)，防止建設(shè)活動破壞
在現(xiàn)代工業(yè)社會，人類活動成為破壞文物的重要原因，特別是各類建設(shè)工程，給文物安全帶來了嚴(yán)重的威脅。僅靠事后性保護(hù)、搶救性保護(hù)已無法有效保障文物安全，需要預(yù)先通過技術(shù)監(jiān)測、制定規(guī)劃等手段，評估、分析并控制潛在危險。對此，新修訂的《文物保護(hù)法》將政策層面提出的預(yù)防性保護(hù)等要求予以法定化：
在原則層面，強(qiáng)調(diào)了文物資源的不可再生性，明確基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須把保護(hù)文物放在第一位，依法嚴(yán)格落實(shí)文物保護(hù)與安全管理規(guī)定，防止建設(shè)性破壞和過度商業(yè)化。在程序?qū)用妫黾恿送恋亻_發(fā)、工程建設(shè)前的文物調(diào)查與考古勘探程序。要求在舊城區(qū)改建、土地成片開發(fā)中，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)事先組織進(jìn)行相關(guān)區(qū)域內(nèi)不可移動文物的調(diào)查，及時開展核定、登記、公布工作，并依法采取保護(hù)措施；針對地下文物則要求在進(jìn)行土地出讓或土地劃撥前，由文物行政部門先行組織開展考古調(diào)查與勘探，以避免土地開發(fā)與建設(shè)對地下文物造成破壞。在制度層面，完善了文物保護(hù)規(guī)劃制度，擴(kuò)大了規(guī)劃保護(hù)的適用范圍與適用對象。
這些規(guī)定意味著政府在制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行區(qū)域和城市開發(fā)等建設(shè)活動的早期，就需要將文物保護(hù)工作作為重要的考量因素，設(shè)計并實(shí)施相關(guān)的保護(hù)措施，使得政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳承兩方面的責(zé)任得到更加均衡的配置。
三、推動文物合理利用，實(shí)現(xiàn)文物價值
通過科學(xué)的制度設(shè)計，在確保文物安全的同時，更好地實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中利用、在利用中傳承的目標(biāo)，是文物保護(hù)法律制度設(shè)計面臨的重要課題與任務(wù)。
對此，修訂后的《文物保護(hù)法》更加注重兼顧文物安全與文物合理利用，推動構(gòu)建科學(xué)的文物開發(fā)利用制度：其一，明確了“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的工作要求，強(qiáng)調(diào)在確保文物安全的前提下突出社會效益，為社會提供多樣化多層次的文化產(chǎn)品與服務(wù)。其二，針對不可移動文物，明確了文保單位應(yīng)當(dāng)“盡可能向社會開放”的原則，在強(qiáng)調(diào)保障文物安全的同時，開展不可移動文物價值的挖掘闡釋與針對性的宣傳講解。其三，對于可移動文物，要求文物收藏單位改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，依法通過舉辦展覽，以及為教育教學(xué)、科學(xué)研究等提供支持和幫助等方式，促進(jìn)館藏文物價值的轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)。
四、提升執(zhí)法效能，加大威懾力度
文物保護(hù)對于歷史文化傳承、民族精神維系具有長期、巨大的意義，然而，這些價值往往難以量化，由此出現(xiàn)了一些地方政府和市場主體忽視履行文物保護(hù)義務(wù)的短期行為。因此，文物保護(hù)制度的落實(shí)必須建設(shè)高效的監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，同時匹配能夠有效制裁、威懾違法行為，從經(jīng)濟(jì)動機(jī)層面遏制違法、投機(jī)行為的法律責(zé)任體系。
強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法效能、合理設(shè)置文物違法的法律責(zé)任，加大對文物違法的處罰力度與追究力度，是此次修法的重點(diǎn)之一。其一，針對過去廣受詬病的文物行政部門缺乏監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)權(quán)限的問題，法律明確授予其進(jìn)行現(xiàn)場檢查，查閱復(fù)制有關(guān)文件資料，查封、扣押涉嫌違法活動的場所、設(shè)施或者財物等采取強(qiáng)制措施的權(quán)限。其二，對于罰款，最高可罰一千萬元；對于存在違法所得者，處以兩倍到十倍罰款。其三，進(jìn)一步豐富了文物違法的法律責(zé)任種類與形式，增加規(guī)定了責(zé)令承擔(dān)相關(guān)文物修繕和復(fù)原費(fèi)用、吊銷許可證書等規(guī)制措施，從而更好地實(shí)現(xiàn)懲罰、糾正文物違法行為的立法目標(biāo)。其四，明確了文物違法的“雙罰制”原則，規(guī)定單位違法受到行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，執(zhí)法機(jī)關(guān)得對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，從而使責(zé)任落實(shí)到人，更好地實(shí)現(xiàn)文物執(zhí)法威懾違法、預(yù)防違法的作用。最后，確立了文物保護(hù)檢察公益訴訟制度，使得文物保護(hù)檢察公益訴訟的提起無須再“借道”國有財產(chǎn)保護(hù)公益訴訟、英烈保護(hù)公益訴訟等路徑，有利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，督促行政機(jī)關(guān)充分、及時履行文物保護(hù)的職權(quán)，加大文物保護(hù)力度，構(gòu)建共同配合、權(quán)責(zé)明確的文物保護(hù)體系。
?。ㄗ髡撸黑w鵬，系中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授）
